La legislazione elettrica aumenta gli infortuni?

Sono decine ormai le leggi e i regolamenti che, nel corso degli anni a partire dagli anni ‘50 del secolo scorso, sono state emanate dallo Stato Italiano che riguardano il settore elettrico e in particolare gli impianti elettrici. Nonostante il moltiplicarsi negli anni di questo parco normativo, il legislatore nazionale e i relativi gruppi tecnici di lavoro di categoria non hanno mai dimostrato di avere avuto una visione unitaria, onnicomprensiva e di coordinamento delle diverse e importanti tematiche legate ad aspetti di sicurezza, di rispetto dell’ambiente, di procedure di verifica e controllo, di obblighi e responsabilità degli attori della filiera elettrica e non ultimo delle sanzioni. In aggiunta l’impianto legislativo è stato da sempre improntato a una visione che ha privilegiato l’impostazione prescrittiva rispetto a quella incentrata su obiettivi di sicurezza sostanziali e i luoghi del lavoro rispetto agli altri luoghi. La sensazione è che il legislatore, oltre ad avere assunto in questi anni una impostazione ideologica e corporativa dell’intera materia, man mano che i gravi bachi legislativi si palesavano all’attenzione degli utenti della legislazione elettrica, abbia cercato di porvi rimedio con pezze e rattoppi senza minimamente calcolare e analizzare le conseguenze indotte delle sue scelte che, in taluni casi, si sono rivelate drammaticamente errate. A farne le spese, in termini umani ed economici, sono state essenzialmente due categorie di soggetti, gli utenti degli impianti elettrici e gli utenti della legislazione elettrica. I primi come potenziali oggetti di un infortunio elettrico e i secondi come soggetti chiamati ad applicare una legislazione che è ormai ricca di contraddizioni e artefice di inutile e oneroso contenzioso legale. La legislazione dunque ha contribuito e contribuisce oggettivamente a indurre direttamente o indirettamente i seguenti fenomeni o anomalie:

• un aumento degli infortuni di origine elettrica,
• la creazione di diversi livelli di sicurezza in netto contrasto con l’art. 32 della Costituzione,
• inspiegabili restrizioni o insopportabili sovrapposizioni dei campi di applicazione della legge,
• l’assenza di un riferimento stabile e comune di sicurezza e rispetto dell’ambiente,
• criteri di presunzione di conformità alla regola dell’arte diversi e/o contrastanti tra loro,
• documentazione tecnica richiesta dalla legge non precisamente definita o inefficace o inutile o improducibile,
• analoghi obblighi o omissioni sanzionati in modo diverso ovvero non sanzionati,
• importanti abrogazioni tacite (quindi di difficile interpretazione) di leggi o parti di esse,
• richiami a norme tecniche in contrasto con le direttive europee o non notificate in Europa,
• un non corretto rapporto tra norma tecnica e regola tecnica così da inserire nell’una gli elementi propri dell’altra e viceversa.
• l’assenza di un sistema efficace e sostanziale di controlli e verifiche,
• un errato sistema di qualificazione per gli installatori basato sulla forma e non sulla sostanza.

Le criticità

“Esaminare la situazione preesistente significa valutare i risultati ottenuti nel tempo, il che equivale ad entrare nel merito dell’andamento degli infortuni [e del contenzioso legale] negli ambienti di vita e negli ambienti di lavoro”. Una legislazione seria ed attenta deve passare dal riconoscimento di un modello legislativo oggettivamente frammentato e lacunoso ad uno più efficace tenendo conto di quali sono le criticità ed i pregi; solo così è possibile rimediare serenamente e scientificamente agli errori. Di seguito analizziamo le diverse criticità.

Incremento degli infortuni

L’esperienza, le ricerche di autorevoli enti o istituti o associazioni^,, quanto evidenziato in letteratura da qualificati esperti indicano e segnalano un aumento degli infortuni di natura elettrica soprattutto in ambito domestico.

Aumento del contenzioso

La grande confusione e incertezza indotta dalla legislazione elettrica ai destinatari della stessa origina un necessario meccanismo di autodifesa da parte di chi in qualche maniera è chiamato a informare e/o formare gli utenti professionali che potremo chiamare “il fai da te legislativo”. Tale meccanismo porta tali persone, associazioni o enti ad emettere circolari, linee guida, pareri, articoli, libri, saggi, che – se non passati al vaglio dei professionisti del diritto competenti quali avvocati o docenti universitari – possono creare due pericolose conseguenze:

– disinformazione dell’utente della legislazione elettrica;

– esposizione al pericolo di contenzioso, sanzioni, provvedimenti disciplinari per l’utente della legislazione elettrica.

“L’interpretazione della legge, dunque, non è improvvisabile, neppure dai sedicenti “esperti”, richiedendosi, al contrario, una preparazione tecnico giuridica che origina dagli studi universitari per procedere molto oltre in direzione di specializzazioni capaci – grazie e studi dedicati e a esperienze professionali maturate nel campo …omissis… – di abbracciare, in modo necessariamente integrato – l’ordinamento nazionale e quello comunitario. In caso contrario, si forniscono falsi orientamenti in materie che, al pari di quelle che riguardano la disciplina dei prodotti e degli impianti, comportano per i professionisti tecnici obblighi e responsabilità in campo civile e/o penale e/o amministrativo”.

Definizioni

Le definizioni contenute nella legislazione e normazione vigenti sono molte volte disomogenee tra loro, diverse se non addirittura contrastanti.

Campo di applicazione

Il campo di applicazione dei numerosi testi normativi esistenti genera, allorquando ci si trova sui limiti del campo, contenziosi giuridici di non poco conto. In effetti si spazia dagli impianti installati negli edifici (L. n. 46/1990), agli impianti posti al servizio degli edifici (D.M. n. 37/2008), agli impianti collocati nei luoghi di lavoro (D.Lgs. n. 81/2008) a quelli “in generale” (L. n. 186/1968). La molteplicità dei campi di applicazione crea dunque negli utenti della legislazione tecnica imbarazzo, smarrimento, insicurezza e inevitabilmente aumenta il rischio di sbagliare le procedure allorquando si sia in presenza di realtà complesse cui applicare per le singole parti di impianto regolamentazioni diverse. L’esito finale di questa frammentazione è anche un inutile incremento della burocrazia e dei relativi costi.

Misure generali di tutela

Con le sole eccezioni del D.Lgs. n. 81/2008 (artt. 15 e 80) e dei decreti di recepimento delle direttive comunitarie, il corpo legislativo nazionale in ambito di installazione di impianti elettrici manca completamente di un riferimento esplicito, chiaro, univoco ed omnicomprensivo in ordine alla tutela del consumatore, della sicurezza delle persone degli animali domestici dei beni e alla tutela dell’ambiente.

Gli attori della filiera elettrica

Manca, in generale una regolamentazione unica coerente ed armonizzata con le altre leggi sui compiti e sulla responsabilità dei diversi attori coinvolti nella filiera elettrica. Ad esempio, non è chiaro se esiste una figura che ha la responsabilità ultima dell’impianto e, negli impianti collocati in luogo di lavoro, non sono chiari ed espliciti i rapporti tra il proprietario dell’impianto e il datore di lavoro. L’altro aspetto critico emerge dal fatto che alcune figure professionali come ad esempio il progettista, il direttore dei lavori (quando previsto), il verificatore e l’installatore mancano ancora di un’efficace, utile e serio sistema di qualificazione professionale. Per ciò che riguarda l’installatore la situazione è decisamente drammatica. Il sistema di qualificazione, quando previsto, è insufficiente e basato solo su riconoscimenti formali. Occorre prevedere una preparazione decisamente più grande.

La progettazione

Per ciò che riguarda la progettazione occorre dare merito al legislatore di avere posto in essere un articolato (nell’ambito degli impianti a servizio degli edifici D.M. n. 37/2008) che, se correttamente applicato e/o fatto applicare dalla Committenza, risulta essere efficace e abbastanza completo. Anche i limiti di progettazione sono in generale condivisibili. Col fine di migliorare la delicata fase di progettazione occorre tuttavia precisare che:

– il progetto è necessario per la costruzione dell’opera e ne deve precedere l’esecuzione; diversamente diventa un inutile adempimento burocratico;

– occorre inserire nei contenuti minimi del progetto anche l’elenco dei rischi contro cui proteggersi oltre alle conseguenti “misure di prevenzione e sicurezza da adottare” già presenti nel testo normativo.

In tutti gli altri ambiti al di fuori del campo di applicazione del DM n. 37/08 e dal sistema regolamentato dal codice degli appalti pubblici, registriamo negativamente l’assenza dell’obbligo di redazione del progetto.

La verifica del progetto

L’analisi della realtà porta a considerare il fatto che anche la fase di progettazione debba essere sottoposta a verifica. In effetti molti elaborati progettuali non sono conformi ai contenuti minimi previsti dalla legge ove presenti (ignoranza della legge) e/o non sono conformi alla realtà attorno alla quale sviluppare un progetto pur rispettandone gli obblighi formali (burocrazia). Un progetto elaborato non a regola d’arte significa sicuramente:

– una buona probabilità di avere future installazioni non sicure, non funzionali e non efficienti,

– un aumento del contenzioso,

– uno spreco di denaro (alle volte pubblico)

– l’instaurarsi della concorrenza sleale.

La direzione lavori e il collaudo

Queste importanti e delicatissime fasi sono state completamente dimenticate dal legislatore. Una figura come quella del direttore dei lavori e/o del collaudatore possono essere garanti della realizzazione a regola d’arte delle installazioni sia verso la Committenza che verso la comunità civile. L’introduzione formale di queste figure consentirebbe di allineare gli standard esistenti nel processo impiantistico elettrico a quello edilizio concorrendo così ad una più corretta armonizzazione delle procedure. Contro questa concezione occorre doverosamente registrare l’intervento dell’avv. A. Oddo che nel 1993 sosteneva: “Da più parti si lamentano difficoltà applicative della Legge 46/90 imputabili alla mancata previsione di due figure “assolutamente ineliminabili” nella logica delle operazioni impiantistiche: il direttore dei lavori ed il collaudatore. Più d’uno evidentemente non riesce a liberarsi dal formalismo di certi schemi rigidi che appartengono al passato o …omissis… ad altre realtà [edilizia] che non hanno alcuna ragion d’essere nel contesto tecnologico”. Stante la desolante situazione di molte installazioni è legittimo e doveroso chiedersi se il legislatore non abbia preteso un po’ troppo dall’installatore attribuendogli, a sua insaputa, anche la figura di direttore dei lavori e collaudatore. La logica impostazione dell’Avv. Oddo porta in ogni caso a concludere che o l’installatore, anche nel ruolo di direttore dei lavori e di collaudatore, debba avere un percorso di qualificazione e preparazione analogo nella sostanza a quello del professionista oppure accanto all’installatore occorra affiancare un professionista.

La dichiarazione di conformità

L’atto privato della dichiarazione di conformità (nel seguito DDC), quando previsto, è oggi inesorabilmente oggetto delle maggiori criticità e perplessità. Tali sono ad esempio le seguenti:

• non esiste e non è mai esistita probabilisticamente una corrispondenza biunivoca tra DDC e sicurezza dell’impianto;
• l’installatore non ama questo adempimento obbligatorio;
• l’installatore in genere non è cosciente delle responsabilità (anche penali) professionali connesse a tale adempimento;
• la legislazione non offre strumenti efficaci (corsi di formazione dedicati, software che minimizzino gli errori formali) per aiutare l’installatore nella serena e certa redazione di tale atto;
• l’installatore rilasciando la DDC invade impropriamente le tipiche competenze e responsabilità del direttore dei lavori e/o del collaudatore e/o dell’ente di omologazione quali la conformità dell’installazione al progetto e al contratto di appalto e la conformità dei materiali alla regola dell’arte;
• la DDC è frequentemente un documento senza efficacia a causa delle numerose omissioni ed errori sostanziali e formali quali la mancanza di allegati o il riferimento a norme (anche di prodotto) errate o che non godono di presunzione di conformità, la firma di figure professionali non in possesso dei requisiti tecnici previsti per il tipo di impianto cui la dichiarazione fa riferimento;
• l’impianto elettrico soventemente può avere a corredo certificativo più DDC o, legittimamente, non avere a corredo certificativo alcuna DDC.

La dichiarazione di rispondenza

Tutte le gravi criticità messe in evidenza in merito alla DDC non sono certo passate inosservate al legislatore che ha immaginato uno strumento tampone come la dichiarazione di rispondenza (nel seguito DDR), che però è parziale (non può essere applicato a tutti gli impianti) e vale solo se la DDC smarrita o non prodotta era dovuta. L’atto privato della DDR, nell’accezione prevista dall’art. 7 comma 6 del D.M. n. 37/2008, se ben elaborato, può diventare qualcosa di estremamente complicato e fortemente permeato di inutile burocrazia. In taluni casi ci si può imbattere nell’assurdità di rilasciare delle DDR per impianti non più esistenti.

La documentazione di impianto

La documentazione di impianto è un tema molto delicato. Cambiando la sua definizione e le sue finalità, infatti, è possibile passare da situazioni di grande confusione come nell’attuale impianto legislativo a situazioni con alto profilo burocratico. Si pensi ad esempio a quanto richiesto dalla documentazione prevista dal D.M. n. 37/2008 e quella prevista dal cosiddetto “conto energia”; sovrapposizioni, campi di applicazione alle volte incongruenti, richieste contraddittorie, ecc. Un gran senso di scoordinamento e di inutile burocrazia. Il controllo della documentazione, quando effettuato, diventa allora difficile e complicato anche dalla presenza di più parti di impianto ciascuno con la propria documentazione; alle volte il “controllore” si accontenta di verificare solo superficialmente gli elementi formali.

Gli accertamenti (verifiche e controlli)

Il tema degli accertamenti è delicatissimo con esplicito riferimento alla sicurezza e alla tutela dell’ambiente. In esso si concentrano numerosi interessi economici, grandi conflitti di interesse che distolgono l’attenzione dal risultato finale: la sicurezza delle installazioni e il rispetto dell’ambiente; tutte nel loro complesso e tipologia ovunque installate. Tutte le procedure ad oggi previste risultano in qualche modo non applicate o parzialmente abrogate. Si registrano inoltre numerosi casistiche di impianti per i quali non sono previsti provvedimenti per il controllo o la verifica.

Le sanzioni

Le sanzioni oggi previste nei diversi atti legislativi sono di tipo amministrativo o penale; tale differenziazione è operata generalmente solo in ordine al luogo dove l’impianto è installato e non con riferimento alla gravità della violazione. E così, per esempio, se qualcuno dimentica di realizzare l’impianto di terra in un appartamento è trattato in modo diverso da qualcun altro che dimentica di realizzare l’impianto di terra in un luogo di lavoro. Eppure il potenziale danno è l’infortunio per entrambi. Vi è un altro problema relativamente alle sanzioni; la grande quantità di leggi che insistono sul medesimo campo di applicazione rende immediatamente difficile far capire quale sanzione potrà essere comminata per la stessa violazione oppure, ed è peggio, domandarsi se esista ancora la sanzione.

Le norme transitorie e finali

Creano notevoli difficoltà di interpretazione le norme di abrogazione tacita del tipo di quelle scritte all’art. 304 comma 1 lettera d) del D.Lgs. n. 81/2008 e quelle transitorie che rendono difficilissimo ed impegnativo il lavoro del professionista.

(articolo di Paolo Sironi, Vicepresidente del Collegio dei Periti Industriali e Laureati delle province di Milano e Lodi e membro del comitato tecnico CT 64C presso il CEI).

Nei prossimi giorni Paolo Sironi pubblicherà su questo sito il proseguimento dell’articolo con una proposta operativa.